Les billets du droit social

Les agents des trois fonctions publiques ne peuvent pas saisir l’inspection du travail ; ce qui ne serait pas gênant s’ils disposaient d’un système équivalent. Or, ce n’est pas le cas. L’agent public fonctionnaire, contractuel ou même simple vacataire, ne peut compter que sur la compétence, la probité de son employeur et sa parfaite maîtrise des règles du statut. S’il est pris d’un doute, ou encore si les relations avec sa hiérarchie se dégradent, il ne peut saisir aucune autorité extérieure en mesure d’intervenir –avec la compétence et la neutralité requise—pour faciliter ou imposer le règlement d’une situation litigieuse ou conflictuelle. De telles interventions formelles ou informelles sont couramment menées par les inspecteurs du travail dans le secteur privé.

Certes, dans les trois  fonctions publiques, les syndicats veillent et peuvent être saisis par les agents ; mais ils sont loin d’être présents partout (notamment dans les établissements et collectivités de petite taille) et il ne faut surestimer leur influence face à une administration qui peut toujours camper sur ses positions. En réalité, en réponse à la demande d’un agent (ou d’un représentant syndical) qui invoque, à tort ou à raison, un manquement à la réglementation, aucune autorité indépendante n’est disponible ou en capacité de procéder rapidement aux investigations et contrôles utiles. La seule exception – encore que l’on soit loin d’un système équivalent à celui de l’inspection du travail de droit commun—concerne le respect des règles de sécurité avec quelques différences (d’ailleurs sans grande portée) entre les trois  fonctions publiques (1).

L’unique solution pour l’agent qui s’estime victime d’un traitement injuste ou d’une décision irrégulière est tout simplement (si l’on peut dire) de saisir le tribunal administratif ! Un recours plutôt dissuasif pour le commun des agents publics et surtout inapproprié par son formalisme quand il s’agit d’élaborer une réponse adaptée dans un contexte donné. Au contraire, dans le secteur privé, à supposer que l’intervention de l’inspecteur du travail n’ait pas donné les résultats escomptés, il restera souvent pour le salarié la possibilité de saisir le conseil des prud’hommes, une juridiction spécialisée composée de représentants syndicaux et patronaux, mieux à même, a priori, de proposer la réponse adéquate, notamment au stade de la procédure de conciliation.

L’agent public ne peut qu’espérer travailler durant toute sa carrière sous les ordres d’un  patron parfaitement respectueux du droit

Comment expliquer ce statut –pour le coup peu enviable– des personnels de l’Etat et des autres établissements et collectivités publics? Certes, au plan juridique, les travailleurs de la fonction publique ne sont pas couverts par la Convention n°81 de l’OIT sur l’inspection du travail (2). Si celle-ci impose aux Etats signataires un système d’inspection du travail pour les seuls employés de l’industrie et du commerce, elle n’interdit en aucune façon son extension aux agents du secteur publics…Et, quoi qu’il en soit, le silence d’une Convention internationale ayant vocation à s’appliquer à tous les états de la planète, y compris les plus démunis, ne saurait expliquer et encore moins justifier cette lacune du système français. Aussi faut-il plus simplement voir dans cette situation, le fruit d’intérêts et de préoccupations très ordinaires : nos élus qui font les lois – ils sont souvent maires, présidents de Conseil départemental, etc.– n’ont pas forcément envie de s’imposer les contraintes d’un contrôle pour les agents qu’ils emploient ; une autre raison (sincère ou feinte) est assez largement partagée : comment des responsables de collectivités publiques, par définition au service de l’intérêt général, pourraient-ils faire un mauvais usage du pouvoir à l’égard de leurs agents ? Ils sont censés incarner le contraire du chef d’entreprise présumé toujours en quête du profit maximal…fût-ce au détriment de son personnel.

Evidemment, ces considérations procèdent d’un raisonnement un peu fruste car le pouvoir en lui-même (3), le besoin de reconnaissance et, plus prosaïquement, l’« obligation » de tenir ses objectifs (sans parler de l’hubris de certains élus) sont de puissants moteurs qui peuvent tout emporter sur leur passage, y compris le plus simple respect des règles statutaires et des conditions de travail ; et dans tous les cas, aucun patron de collectivité publique n’est à l’abri d’une méconnaissance de la règle de droit ou d’une erreur d’appréciation. Et que peut faire l’agent public captif d’une situation de harcèlement moral ? Pas grand-chose de plus finalement que si son supérieur le sollicite banalement au-delà du temps de travail réglementaire. On en viendrait presque à lui souhaiter que son harcèlement fût discriminatoire afin de lui ouvrir la porte d’une intervention du Défenseur des droits !

En résumé, l’agent public ne peut qu’espérer travailler durant toute sa carrière sous les ordres d’un patron parfaitement respectueux du droit, toujours aussi compétent que vertueux dans la relation de travail. Une faille de taille dans notre droit, une aberration au regard du principe d’égalité de traitement des travailleurs qui devrait davantage susciter la mobilisation des syndicats de la fonction publique. Par principe, cela en vaut la peine, quel que soit le nombre de travailleurs concernés ; alors, faut-il rappeler que plus de 5 millions d’agents employés au sein des trois fonctions publiques, soit près d’un travailleur sur quatre en France, sont dépourvus de tout système d’inspection du travail digne de ce nom ? (4)

1.  Dans les trois fonctions publiques, le système de contrôle prévu par la loi n’est qu’un lointain cousin de l’inspection du travail de droit commun et il ne concerne que la santé et la sécurité du travail ; dans ce cadre, il existe quelques variantes selon les fonctions publiques: a) Dans la fonction publique d’Etat (2 400 000 agents), les ministres désignent au sein de leur ministère un « inspecteur santé et sécurité au travail » rattaché à l’inspection générale du ministère concerné ; dans les établissements publics de l’Etat, les inspecteurs santé et sécurité au travail sont rattachés au service d’inspection générale de l’établissement ou, à défaut… au directeur de l’établissement (décret n° 2011-774 du 28 juin 2011). Que penser de l’indépendance d’un agent désigné par le ministre ou le chef d’établissement, c’est-à-dire l’employeur ? Tout cela est fort éloigné des exigences de la convention n°81 de l’OIT (à noter que l’argument tiré d’un rattachement de l’inspecteur santé et sécurité au travail à une inspection générale réputée indépendante est à relativiser, car les agents des inspections générales sont régulièrement détachés sur des postes d’encadrement au sein de leur ministère au cours de leur carrière : il peut en découler un cousinage peu compatible avec la fonction de contrôle ).Enfin, s’il fallait se convaincre de l’insuffisance du système actuel, il suffirait de se reporter au « Guide de l’encadrante et de l’encadrant dans la fonction publique » publié par le ministère de la fonction publique et qui ne fait aucune allusion, tout au long de ses 140 pages, à un quelconque système d’inspection du travail. b) La fonction publique territoriale (1 830 000 agents) n’est pas mieux lotie. Des agents y sont désignés par l’autorité territoriale pour assurer une fonction d’inspection : ce sont les agents chargés de fonction d’inspection (ACFI) prévus par l’article 5-2 décret n°85- 603 du 10 juin 1985 ; ce même décret les dote de pouvoirs très limités. Quant à leur indépendance, les mêmes observations peuvent être faites que pour la fonction publique d’Etat. Pour être complet concernant les conditions d’intervention éventuelle de l’inspection du travail de droit commun au sein des collectivités locales, on se reportera à la réponse ministérielle du 11 septembre 2016 en réponse à une question écrite du 22 mai 2014 n° 11768. On ne sait trop comment interpréter le caractère tardif de la réponse ministérielle… https://www.senat.fr/questions/base/2014/qSEQ140511768.html . Enfin, on peut ajouter que l’agent dispose aussi du droit d’interroger le centre de gestion de la fonction publique territoriale de son département en vue d’obtenir tout renseignement sur le droit applicable à la FPT; cependant, la mission de ces établissements publics, du fait de leur statut (ils sont dirigés par un conseil d’administration composé de 15 à 30 représentants élus des collectivités territoriales et des établissements publics affiliés), ne peut guère s’envisager au-delà du simple renseignement. c) Dans la fonction publique hospitalière (1 130 000 agents) l’inspection du travail est chargée de veiller au respect des règles de santé et de sécurité … mais non sans y être largement dépourvue de ses prérogatives par l’article L 4741-6 du code du travail. Voir à ce sujet la réponse ministérielle, plutôt alambiquée (et entachée d’une grossière erreur sur le code de référence), publiée au JO du 6 aout 2013, page 8388: http://questions.assemblee-nationale.fr/q14/14-20232QE.htm
2. (2) La Convention 81 de l’OIT sur l’inspection du travail : https://www.ilo.org/dyn/normlex/fr/fp=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_INSTRUMENT_ID:312226 

3. « C’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser : il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites […] Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir » (« De l’esprit des lois »  Montesquieu)

4. Sans que cela ne vienne en rien relativiser la portée du constat concernant la fonction publique, il est opportun de rappeler que les «faux indépendants», ces travailleurs privés de la reconnaissance officielle de statut de salarié et dont la condition est évidemment bien plus précaire que celle des fonctionnaires, sont–de fait et a priori– exclus du champ de compétence de l’inspection du travail. Cela concerne notamment les coursiers et livreurs des plateformes numériques (voir sur ce point mon article du 7 septembre 2018 intitulé « une charte sociale pour le travailleur indépendant ou la tentation du droit du travail low cost »)