L’information associée à un conseil individualisé, pierre angulaire de la lutte contre le non-recours aux droits

Les prestations, aides sociales et exonérations de charges de toute nature ne sont accordées qu’à ceux qui remplissent certaines conditions précises ; dès lors, comment tout un chacun peut-il savoir s’il figure ou non parmi les bénéficiaires potentiels de ces dispositifs ? Ou comment prévenir le non-recours aux droits, situation qui désigne le fait qu’une personne remplissant pourtant les conditions d’obtention d’un droit ou d’une prestation sociale n’en bénéficie pas ? La question est porteuse d’un enjeu essentiel dans une société qui affiche son ambition de lutter contre les inégalités et les risques d’exclusion.

Une réponse immédiate consiste à convoquer l’adage bien connu selon lequel «nul n’est censé ignorer la loi » ;  cette réponse réflexe est évidemment très peu opérante au regard de la complexité des règles qui régissent l’ensemble des avantages sociaux au sens le plus large. S’il est vrai que l’on peut toujours (à condition au moins de disposer d’un accès Internet!) partir à la recherche des informations dans le vaste corpus législatif et réglementaire du site Légifrance (encore que tout n’y figure pas), il faut avouer que la tâche est plus qu’ardue ; elle est dissuasive, voire inaccessible, tout le monde en conviendra.

A un niveau supérieur, on trouve la mise à disposition d’une information prédigérée, ordonnée, qui présente de façon claire et accessible chaque dispositif d’aide accompagné des formalités requises pour en bénéficier. Cette diffusion de l’information (sous les formes matérialisées ou dématérialisées les plus diverses) est couramment assurée par les différents organismes et services publics. Cela constitue une aide non négligeable, mais ne suffit aucunement à garantir un accès effectif aux droits. Pourquoi ? Pour la simple raison que l’information ne peut venir au destinataire que si ce dernier s’attend à ce qu’elle lui soit utile : autrement dit, si vous pensez à tort que vous n’avez droit à rien, jamais vous ne capterez l’information, même si elle est à votre portée.(1)

Les agents chargés de renseigner le public se bornent le plus souvent à répondre aux seules questions que posent les usagers

Pour dépasser cette difficulté et prévenir le risque du non recours aux droits, la seule solution – car elle existe—consiste à mettre à la disposition de chacun une information complète associée à un conseil personnalisé, de manière à lui permettre d’identifier précisément les aides, allocations, prestations, exonérations etc. qu’il est en droit de solliciter. Les services de renseignement, les guichets d’accueil, lorsqu’ils existent, adoptent rarement cette posture proactive ; faute d’instructions en ce sens et de formation appropriée, les agents chargés de renseigner le public se bornent le plus souvent à donner des réponses aux seules questions que posent les usagers ou clients…Sans se préoccuper des questions qu’ils n’ont pas posées et qui peuvent être essentielles au regard de leur situation personnelle et des droits susceptibles d’en découler; bref, sans leur apporter l’assistance individualisée qu’implique toute démarche véritable d’accès aux droits. L’enjeu est pourtant essentiel. Surtout pour les catégories les plus démunies, les plus isolées et vulnérables.

Évidemment, une telle politique a d’abord un coût visible : elle impose de créer des guichets, implantés équitablement sur le territoire, dotés de personnels maitrisant parfaitement la réglementation, aptes à prendre en compte la situation de l’usager dans sa globalité et sa singularité, afin de le guider vers les démarches qui lui permettront d’être rempli de ses droits. Ensuite, elle présente un coût caché: en luttant contre le non-accès aux droits, on accroit fatalement le nombre des bénéficiaires des aides et donc, on augmente au final les coûts à la charge de la collectivité…(2) Le manque de détermination apportée à la lutte contre le non-accès aux droits permet, il faut le dire, de substantielles économies…au moins à court terme; il y a aussi le coût politique à assumer, l’information n’étant jamais un produit tout à fait neutre (3)

Aujourd’hui, force est de constater que les initiatives publiques sont rarement en phase avec cette idée d’un appui conseil individualisé. A titre d’illustration, les nouvelles maisons de service au public labellisées France Services ne répondent pas à ce schéma (4) ; les instructions ministérielles prévoient bien la présence de personnes qualifiées et une aide à l’accomplissement des formalités administratives. Mais au-delà d’un confort accru à l’usager, elles n’améliorent qu’à la marge la réponse apportée à la problématique de l’accès aux droits. En fait, s’il existe bien des opérateurs publics qui apportent un véritable appui à la personne grâce à une information associée à un conseil individualisé, les moyens mobilisés et le soutien institutionnel ne sont pas toujours au rendez-vous : comment expliquer autrement que plus de 30 % des bénéficiaires potentiels du RSA ne le touchent pas? (5)

Un système de prise en charge de l’usager ou client pratiqué de longue date par des acteurs privés

Une chose est sûre : il est possible de resserrer les mailles du filet social pour permettre au plus grand nombre de jouir effectivement de ses droits ; car si le non-recours aux droits est le produit de multiples facteurs comme le soulignent justement les observateurs et acteurs mobilisés (6), la solution passe de façon incontournable par un appui-conseil individualisé, un service qui apporte l’aide attendue en incluant la réponse aux questions même non formulées par l’usager. Notons qu’il s’agit d’un système de prise en charge pratiqué de longue date par des acteurs privés dans des domaines spécifiques. Tirés de deux mondes qu’a priori tout oppose, deux exemples en témoignent : les syndicats de l’Éducation nationale se révèlent généralement d’excellents prestataires de conseils notamment dans le champ complexe du droit des pensions de retraite (ce faisant, ils pallient la carence de l’administration ou des organismes gestionnaires des retraites qui devraient assurer cette fonction) ; quant aux personnes fortunées, elles savent depuis toujours solliciter des cabinets experts pour optimiser leur situation fiscale…La démonstration est ainsi faite qu’un appui-conseil individualisé est à l’évidence la voie royale pour faire reculer le non-recours aux droits.(7)

(1) Le phénomène du non-recours aux droits est bien illustré à travers cet exemple extrait du site « Notre temps » ( https://www.notretemps.com/retraite/actualites-retraite/versement-de-la-retraite-peut-il-retroactif,i60421 ) : « Q : « Ma mère de 68 ans vient de s’apercevoir qu’elle pouvait prétendre à une petite retraite depuis ses 65 ans. Sauf qu’elle ne l’a pas demandée pensant n’avoir droit à rien. Un versement rétroactif est-il possible? R : La réponse est non! Le point de départ de la retraite ne peut jamais être antérieur à la date de votre demande. Il est fixé le premier jour du mois que vous avez indiqué dans le formulaire. Sans précision de votre part, la  caisse de retraite retient le premier jour du mois qui suit le dépôt de votre demande. Un versement rétroactif est impossible même si les droits auraient pu être ouverts avant. Dans le cas de votre mère, c’est donc trois ans de perdus (entre ses 65 et 68 ans).»

(2) Voir le rapport parlementaire du 26 octobre 2016 sur l’évaluation des politiques publiques en faveur de l’accès aux droits sociaux ( http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i4158.asp  )    On notera que le non-recours aux droits finit par engendrer des coûts différés infiniment plus lourds au plan humain et même budgétaire: voir sur ce point:   https://www.aide-sociale.fr/non-recours/amp/

(3) Il est à noter à cet égard que les fameuses maisons de services au publics labellisées « France Services» ne prévoient aucunement la présence d’intervenants spécialisés dans le droit des étrangers, un droit pourtant particulièrement complexe (en pratique, cette question de l’accueil et de l’information des étrangers sur leurs droits est prise en charge par des initiatives privées du type Cimade)- Voir circulaire du 1er juillet 2019 sur les maisons France-services ci–après (4).

 (4) Circulaire du premier ministre du 1er juillet 2009 sur la mise en place du réseau France Services :   https://www.cget.gouv.fr/sites/cget.gouv.fr/files/atoms/files/circulaire_ndeg_6094-sg_du_1er_juillet_2019_relative_a_la_creation_de_fran.pdf

(5) On peut citer le travail des personnels des CAF, des CCAS et les assistants sociaux des conseils départementaux qui offrent une information sur les droits sociaux souvent accompagnée d’un conseil et accompagnement individualisés. Il faut cependant noter le caractère hétérogène des services rendus selon les territoires, les communes et départements disposant, décentralisation oblige, d’une large autonomie dans les modalités de mise en œuvre des prérogatives qui leur sont confiées par la loi.  https://www.vie-publique.fr/fiches/20135-le-role-du-departement-en-matiere-daction-sociale 

(6) Voir notamment : https://www.inegalites.fr/Le-non-recours-aux-droits-en-France et https://odenore.msh-alpes.fr/presentation  et: https://laviedesidees.fr/Qu-est-ce-que-le-non-recours-aux.html Voir également dans le présent blog la perplexité de l’usager confronté à la multiplicité des guichets (critique partiellement entendue avec la création des maisons France Services) : https://janusconsulte.blog/2018/08/20/que-lacces-aux-droits-soit-simplifie-lettre-ouverte-a-ma-deputee/

(7) On notera à ce sujet que le rapport  précité (3) du 26 octobre 2016 sur l’évaluation des politiques publiques en faveur de l’accès aux droits sociaux précité, évoque justement « l’indispensable accompagnement individualisé » pour les publics en difficulté.


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